Conseil Constitutionnel 16 juillet 1971

Conseil Constitutionnel 16 juillet 1971

Pour la première fois le Conseil Constitutionnel se référé au préambule de la Constitution de 1946 et à la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, dans le cadre de son contrôle de constitutionnalité de la loi,  et confère de ce fait une valeur constitutionnelle à ces textes.

Le contrôle par le Conseil Constitutionnel des actes préparatoires à un scrutin

Sommaire du dossier thématique

Partie 1 : l’existence d’un déni de justice dangereux pour la démocratie

Partie 2 : Le Conseil Constitutionnel s’autorise à contrôler la constitutionnalité des actes préparatoires à un scrutin

Partie 3 : La protection de la sincérité des scrutins

Partie 4 : L’existence d’un risque de concurrence de juridiction

Partie 4 : L’existence d’un risque de concurrence de juridiction

Néanmoins une situation paradoxale s’est constituée. Si le Conseil d’Etat s’estimait incompétent pour connaître des actes préparatoires à l’organisation d’un scrutin c’est sur le fondement de la théorie des actes de gouvernement. Or dans certaines situations, les juges du Palais Royal acceptaient de faire tomber cette immunité de l’acte, et contrôlaient sa validité.

En effet dans une décision du 12 mars 1993 Union nationale écologiste, le Conseil d’Etat accepte de connaître de la validité d’un décret organisant l’utilisation des antennes du service public de radiodiffusion et de télévision pour les émissions de propagande en vue des élections législatives.

Dès lors un conflit de juridiction était possible, et la doctrine s’accordait sur la nécessité d’un bloc de compétence de ces actes, dans l’optique de garantir une bonne administration de la justice. C’est ainsi que le Conseil d’Etat  dans une décision Larrouturou 1er septembre 2000, estime que « l’existence, devant le Conseil constitutionnel, avant la proclamation des résultats du scrutin, de cette voie de recours exceptionnelle contre des décrets ayant cet objet, fait obstacle à ce que la légalité de ces décrets soit contestée, par la voie du recours pour excès de pouvoir, devant le Conseil d’Etat statuant au contentieux ». Cette jurisprudence a été confirmée par la décision du 3 avril 2002 Meyet, du Conseil d’Etat.

                Désormais il semblerait que ce contentieux fasse l’objet d’une compétence exclusive au profit du Conseil Constitutionnel, mais il est impossible d’affirmer avec certitude que le Conseil d’Etat ne s’estimera jamais compétent pour connaître d’un acte préparatoire à ces élections, si l’opportunité se présentait. C’est sur le fondement de l’existence d’un recours parallèle spécial que le Conseil d’Etat accepte de se dessaisir de ce contentieux. Si un jour le contrôle du Conseil Constitutionnel ne respectait plus les exigences nécessaires à la garantie de la sincérité des scrutins, le Conseil d’Etat pourrait accepter de connaître d’un de ces actes préparatoires.

Tribunal des Conflits 21 mars 2005 Mme Alberti Scott

Faits à l’origine de la jurisprudence :

Le maire de Tournefort a émis le  21 septembre 1996 un titre exécutoire à l’encontre de Mme Olympia Alberti-Scott. L’objet de cet acte était d’obtenir le  remboursement des frais de pose d’un compteur d’eau. Cependant Mme Olympia Alberti-Scott, contesta la validité de ce titre exécutoire, en demandant au tribunal de grande instance de Nice, d’en prononcer l’annulation.

C’est par un jugement en date du 24 février 1998 que le Tribunal de grande instance de Nice s’est déclaré incompétent pour connaître de ce litige. L’ordre administratif fut alors saisi de cette affaire et par un jugement  du 10 octobre 2003 le Tribunal administratif de Nice, renvoya au Tribunal des Conflits ce contentieux pour qu’il soit désigné l’ordre juridique compétent.

Décision du Conseil d’Etat :

Le service de distribution d’eau de la commune de Tournefort était-il un service public administratif, impliquant alors la compétence de l’ordre administratif, ou un service public industriel et commercial, conditionnant l’intervention du juge judiciaire ?

Les juges du Tribunal des Conflits énoncent que le service de distribution  de l’eau est de par son objet un service public industriel et commercial. Les juges du Tribunal des Conflits estimèrent donc que le service de distribution de l’eau de la commune de Tournefort, était un service public industriel et commercial, et que de ce fait compétence devait être donnée au juge judiciaire, en cas de litige à propos de ce service.

La portée de l’arrêt :

Lorsqu’un juge est confronté à un service public, il doit se demander s’il fait face à un service public industriel et commercial ou à un service public administratif. Dans le but de l’aider dans cette tache le Conseil d’Etat par une décision Union syndical des industries aéronautiques datant du 16 novembre 1956 a donné un faisceau d’indice. Doivent être pris en considération, « l’objet du service, l’origine de ses ressources, ses modalités de son organisation et de son fonctionnement ».

Cette jurisprudence Alberti Scott, fait une application de ce faisceau d’indice à propos du service public de distribution de l’eau d’une commune. Le Tribunal des Conflits dans ce jugement donne au critère de l’objet un part prépondérante.

Notes et conclusions :

BJCL 2006 page 396 conclusions de Duplat.

RFDA page 119 note de Lachaume.

Commentaire disponible sur Oodoc.

A rapprocher de :

CE 16 novembre 1956 Union Syndical des industries aéronautiques, le Conseil d’Etat donne le faisceau d’indice servant à qualifier un service public, d’administratif ou d’industriel et commercial.

Cour Européenne des Droits de l’Homme

Cour Européenne des Droits de l’Homme ; Brossert-Triboulet contre France 29 mars 2010

Dans cette affaire il était question de requérantes qui invoquaient une violation de l’article 1 du protocole additionnel N°1 de la Convention, qui garantie le droit au respect des biens.

Effectivement l’administration avait refusé de les autoriser à continuer d’occuper leur maison puisqu’elle se trouvait sur une parcelle du domaine public maritime. De plus une  injonction de la détruire, a été  prise à l’encontre du bien, sans qu’aucune indemnisation n’ait à être versée.

La Cour Européenne des Droits de L’homme devait donc se prononcer sur la compatibilité entre le droit au respect de ses biens du protocole additionnel N°1, et le régime exorbitant de la domanialité publique maritime.

Les juges de Strasbourg relèvent que l’objet du régime de la domanialité publique était de garantir l’affectation à l’usage de tous du domaine public maritime, mais aussi de faire respecter la loi littorale de 1986. Ce but poursuivi est donc tout naturellement qualifié d’intérêt général par la Cour.

Pour finir la question se posait à la Cour Européenne des Droits de l’Homme si l’obligation de remettre en l’état les lieux était proportionnée au but recherché, à savoir la protection du domaine public maritime. La Cour relève que les requérantes avaient connaissance du caractère précaire et révocable de l’autorisation d’occupation du domaine public maritime.

                Ainsi la Cour Européenne de Strasbourg dans cette décision du 29 mars 2010 Brosset-Triboulet contre France a validé le régime de protection du domaine public maritime, au regard du droit au respect des biens, garantie par l’article 1 du protocole additionnel n°1 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme.

La notion de Bloc de constitutionnalité

L’expression est tout d’abord l’œuvre de C Emeri, bien avant les décisions du 18 juin 1970 Ressource des communautés européennes,  et du 16 juillet 1971 Liberté d’association. Pour cet auteur il s’agit de la constitution, et surtout des ordonnances portant loi organique de l’article 92. Si la paternité de cette expression revient à C Emeri, son véritable père fondateur est L Favoreu. Il donne une autre signification à cette notion, dans les mélanges A Eismein.  Il essaye de définir le principe de constitutionnalité, comme les publicistes définissent le principe de légalité, en s’attachant à la jurisprudence du Conseil Constitutionnel.

                Au début L Favoreu n’a pas eu une définition très claire du « bloc de constitutionnalité », il y intègre le préambule et la DDHC (1971 Liberté association et 23 décembre 1973), ainsi que les ordonnances organiques de l’article 92. En 1982, il fait évoluer ce concept, et limite le bloc de constitutionalité aux seuls normes de valeur constitutionnelle, il exclu donc les ordonnances de valeur organique. A cette époque il y a donc deux blocs de référence, le bloc de constitutionnalité, et un bloc de supra-légalité composé notamment des ordonnances de 92 et des lois organiques.

§1 : La constitutionnalisation du préambule de 1946 et de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen

                Tout d’abord considéré comme des textes uniquement déclaratifs (A), ces éléments ont été intégrés dans le bloc de constitutionnalité (B).

A : Des textes déclaratifs

                C’est la théorie générale qui prévaut jusqu’en 1971. Enfin effet conformément à la doctrine majoritaire (Carré de Malberg et Ensmein), c’est texte n’ont qu’une porté déclarative, il s’agit de grandes déclarations philosophiques. Leur rédaction plaide effectivement en ce sens. Il s’agit de documents larges, consacrant de grands principes, sans pour autant faire preuve de normativité, sauf à être réceptionnés par une loi.

                D’autres auteurs (Hauriou, Duguit), considère eux que ces textes relève d’un droit naturel, qui doit s’imposer au législateur dans son activité, au même titre que la constitution. Il s’agit de droits et libertés fondamentaux, que tout Etat démocratique doit respecter.

B : l’intégration dans le bloc de constitutionnalité de ces textes

                Ce sont dans un premier temps les juges ordinaires, qui ont consacré la valeur juridique de ces textes. Ainsi le Tribunal de Grande Instance de la Seine dans un jugement du 22 janvier 1947 Dame B, annule un testament qui conditionne la validité d’un legs au fait que l’héritier n’épouse pas une personne juive. Les juges judiciaires légitiment alors leur position en énonçant que cette disposition testamentaire est contraire à l’alinéa 1er du préambule de 1946, qui prohibe les distinctions qui se fondement sur « la race, la religion ou la croyance ».

                Le juge administratif pour sa part, était plus méfiant à l’égard de ces grands textes, et il a préféré avoir recours à la notion des principes généraux du droit, pour pallier certains manques normatif dans sa jurisprudence. La plus part de ces principes figuraient aussi dans le préambule de la Constitution de 1946 ou encore, dans la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen. Cependant par plusieurs jurisprudences du milieu des années 50 le juge administratif est venu consacrer explicitement ces textes, comme en témoigne la jurisprudence Amicale des Annamites de Paris  rendue le 11 juillet 1956.


                La Constitution de 1946, disposait expressément qu’il était impossible au comité constitutionnel (ancêtre du Conseil Constitutionnel), de se référer à la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen dans son contrôle de constitutionnalité de la Loi. Cependant le Constitution de 1958 ne prévoyait pas une telle clause, autorisant a contrario le Conseil à faire un tel contrôle.

                C’est par le truchement de la décision du 16 juillet 1971 Liberté d’association, que la Conseil Constitutionnel est venu pour la première fois, dans le cadre de son contrôle de constitutionnalité de la loi, consacrer la valeur constitutionnelle  du préambule de la Constitution de 1946 et de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen. Dès lors la consécration de ces principes confère au Conseil Constitutionnel, un réservoir quasiment inépuisable, permettant la reconnaissance de droits et libertés fondamentaux.

                Le bloc de constitutionnalité a été enrichi, grâce à la révision du 20 juillet 1998 relative à la Nouvelle-Calédonie, des « Lois de Pays » ainsi que des « orientations définies par l’accord de Nouméa ». Les juges de la rue Montpensier feront référence pour la première fois à ces normes spécifiques dans la décision du 15 mars 1999, consacrant alors leur valeur constitutionnelle.

§2 : Les Principes Fondamentaux Reconnus par les Lois de la République (PFRLR)

                Dans un premier temps nous allons voire qu’il s’agit d’une catégorie de norme prolixe (A), même si aujourd’hui il semblerait que cette notion soit laissée de côté par le juge (B).

                A : Une catégorie de Norme prolixe

Ils sont consacrés par le Préambule de la Constitution de 1946. C’est pour la première fois par le biais de la décision du 16 juillet 1971 Liberté d’association, que le juge constitutionnel est venu consacrer l’existence d’un PFRLR, celui de la liberté d’association.

                La notion des PFRLR, est considérablement extensible offrant  au Conseil Constitutionnel la possibilité d’être arbitraire. La consécration de cette norme a relancé le débat relatif au gouvernement des juges (Thèse d’Edouard Lambert ; le gouvernement des juges).

                A partir des années 70 et jusqu’à la fin des années 80, il y a eu un mouvement général de reconnaissance de PFRLR.

                Décision du 2 décembre 1976 ; les droits de la défense sont des PFRLR.

Décision du 12 janvier 1977 ; la liberté individuelle est un PFRLR.

                Mais il existait toujours un grand flou juridique concernant la façon dont le juge constitutionnel, reconnaissait l’existence de ces PFRLR. Une réponse a été partiellement donnée grâce à la décision du 20 juillet 1988 Loi d’amnistie. Les auteurs de la saisine invoquaient comme norme constitutionnelle, susceptible de constituer un PFRLR « la tradition républicaine ». Cependant le Conseil Constitutionnel va venir rejeter cet argument en énonçant que pour être un PFRLR, le principe invoquait doit avoir fait l’objet d’une consécration par un texte législatif républicain, « intervenu avant l’entrée en vigueur du préambule de la Constitution de 1946 ».

                Dans cette même décision le Conseil Constitutionnel énonce que la consécration d’un PFRLR, ne peut être fait si ce principe n’a pas fait l’objet d’une constante affirmation dans la tradition des lois Républicaines.

B : Le déclin de la notion des Principe Fondamentaux Reconnus par les Lois de la République

                C’est le même phénomène que celui constaté avec les principes généraux du droit dans la jurisprudence administrative, ont constate une sorte de tarissement de ce réservoir à norme, et une tendance général du juge constitutionnel à refuser la consécration de nouveaux PFRLR, depuis les années 90.

                Dans la décision du 14 janvier 1999, le Conseil Constitutionnel refuse de faire du principe d’égalité des  voix un PFRLR, même solution avec le cumul des fonctions exécutives avec la décision du 30 mars 2000.

                Le débat a cependant été relancé lorsque le Conseil d’Etat dans sa célèbre jurisprudence du 3 juillet 1996 Koné, a consacré le PFRLR de l’interdiction d’une extradition pour des motifs politiques, découlant alors de la loi du 10 mars 1927. Désormais le Conseil d’Etat peut lui aussi faire référence s’il a besoin d’une norme à valeur constitutionnelle à la catégorie des PFRLR, au même titre que le fait le Conseil Constitutionnel.

§3 : Les Principes Politiques Particulièrement Nécessaire à notre temps (PPPNT) et les Objectifs à valeur Constitutionnelle

                Deux catégorie de normes sont à envisager, il s’agit des les Principes Politiques Particulièrement Nécessaire à notre temps (A), et des Objectifs à Valeur Constitutionnelle (B).

A : les Principes Politiques Particulièrement Nécessaire à notre temps (PPPNT)

                Il s’agit d’une autre référence du préambule de la constitution de 1946, qui évoque l’existence de « principes politiques économiques et sociaux, particulièrement nécessaire à notre temps ».

                Sur le fondement des PPPNT le Conseil a reconnu plusieurs normes constitutionnelles. La liberté syndicale comme en témoigne la décision des 19 et 20 juillet 1983 ; la gratuité et la laïcité de l’enseignement public, décision du 23 novembre 1973.

                B : les Objectifs à Valeur Constitutionnelle

                Le Conseil utilise plusieurs termes afin de désigner cette catégorie de norme constitutionnelle. Il emploie alors indifféremment les termes « d’exigence constitutionnelle », de « règles à valeur constitutionnelle » ou encore de « principe constitutionnelle ».

                Dans la décision du 25 juillet 1979, le Conseil Constitutionnel qualifie la continuité du service public, comme un objectif à valeur constitutionnelle. Par le truchement d’une décision du 16 décembre 1999 le Conseil énonce que l’accessibilité et l’intelligibilité de la loi sont des objectifs à valeur constitutionnelle.

§4 : Les textes ne pouvant faire l’objet d’une intégration dans le bloc de constitutionnalité

                Dans un premier temps nous allons voire que les normes organiques ne peuvent faire l’objet d’une intégration dans le bloc de constitutionnalité (A) ; ainsi que les règlements des Assemblées (B) ; et les Traités internationaux (C).

                A : Les lois organiques

                Pour un certain nombre de domaine, la Constitution du 4 octobre  1958 prévoit que c’est uniquement par le biais d’une loi organique que des dispositions pourront être prises. Il s’agit par exemple des conditions de vote par le Parlement des lois de finances en vertu de l’article 47 de la constitution (LOLF). Cette catégorie de loi témoigne de la volonté de soumettre certaines lois à une procédure d’adoption plus rigoureuse.

                Dans le cadre de la procédure de l’adoption de ces lois organiques, le Conseil Constitutionnel est obligatoirement appelé à faire un contrôle de constitutionnalité sur ces normes, conformément à l’article 46 de la constitution.

                Un grand nombre de ces lois organiques résultent des ordonnances de l’article 92 de la constitution, permettant au gouvernement d’édicter les ordonnances nécessaires à la mise en place de la Vème république. Ces ordonnances organiques sont toujours aujourd’hui actives dans le fonctionnement des institutions, cependant le Conseil Constitutionnel n’en n’a pas fait un contrôle de constitutionnalité.

                La place dans la hiérarchie des normes des lois organiques est ambiguë. Dans une décision du 27 juillet 1978 le Conseil Constitutionnel est venu consacrer leur supériorité à la loi ordinaire, mais en même temps il consacre leur subordination à la constitution. Il semblerait donc que les lois organiques se place entre la Constitution et la Loi dans la hiérarchie des normes, elles ne figurent donc pas parmi le bloc de constitutionnalité.

B : Les règlements des assemblées

                Dans le but de rationnaliser le parlementarisme sous la Vème république, les rédacteur de la Constitution ont prévu que les règlements des Assemblées seraient obligatoirement soumis au contrôle du Conseil Constitutionnel. Les constituants voulaient alors éviter une pratique récurrente, par laquelle les Assemblée parlementaire récupéraient par biais de leurs règlements, des pouvoirs qui leur faisaient défaut dans la Constitution.

                Si ces textes font l’objet d’un rôle important dans le fonctionnement des institutions, le Conseil Constitutionnel a cependant refusé qu’il leur soit reconnu une valeur constitutionnelle, comme en témoigne la décision du 22 juillet 1980.

C : les traités et accords internationaux

                Conformément à la célèbre décision du 15 janvier 1975 IVG, le Conseil Constitutionnel estime que dans le cadre de 61 de la Constitution, il ne lui appartient pas de contrôler la conventionalité des lois.

                Cette faculté appartient aujourd’hui aux juges ordinaires. La Cour de cassation dans une décision du 24 mai 1975 Société Jacques Vabre écarte pour la première fois l’application d’une loi postérieure au motif qu’elle est contraire à un traité. Ce n’est que 15 ans après que le Conseil d’Etat s’est arrogé la même faculté avec la décision du 20 octobre 1989 Nicolo.

                Le Conseil Constitutionnel dispose cependant d’un fondement constitutionnel pour contrôler la conventionalité des lois lorsqu’il est saisi sur le fondement de l’article 61. Effectivement l’article 55 pose le principe de la supériorité des traités sur les lois. En toute logique l’inconventionnalité d’une loi aurait pour conséquence de violer cette obligation constitutionnelle de conformité. Cependant le Conseil Constitutionnel n’a pas souhaité s’engager dans cette voie en raison du caractère ponctuel et objectif de son contrôle.

                Plusieurs exceptions sont cependant à relever. Tout d’abord dans une décision du 21 octobre 1988 Election département du Val-D’oise, le Conseil énonce que dans le cadre de son contentieux électoral, il n’accepte pas d’exception d’inconstitutionnalité, mais effectue néanmoins un contrôle de conventionalité.

                Ensuite le contrôle de Conseil Constitutionnel est particulier lorsqu’il s’agit de contrôler les lois de transposition des directives européennes précises et inconditionnelles. Par le truchement de la décision du 10 juin 2004 Loi de confiance en l’économie numérique le Conseil déduit de l’article 88-1 de la Constitution, une obligation de transposition des directives. Cette décision sera confirmée par celle du 27 juillet 2006 dans laquelle le Conseil Constitutionnel accepte de vérifier la « conformité aux directives des lois qui en opèrent la transposition ».

                Le comité Balladur de réflexion sur la modernisation des institutions de la Vème République, avait fait comme proposition, qu’il soit reconnu au Conseil Constitutionnel la faculté de contrôler la conventionalité des lois dans le cadre du contrôle issu de l’article 61 de la constitution.

Conclusion :

                L Favoreu dans un ouvrage de 1992, annonçait le sabordement de la notion de bloc de constitutionnalité. La notion finit par perdre sa signification, elle se dilue. Le bloc renvoie à l’idée d’homogénéité, d’un espace compact, solide, résistant et fermé. On ne peut que constater la contradiction du bloc avec la réalité des normes de référence du contrôle de constitutionnalité.

                Tout d’abord formellement le droit constitutionnel n’est pas figé, il y a eu 16 révisions depuis 1958, au cours desquelles 3 articles de la constitution ont été complètement changés. On a rajouté des références au bloc de constitutionnalité, comme avec l’adoption en 2004 de la charte de l’environnement.

                Potentiellement les normes de référence du Conseil permettent de découvrir des nouveaux droits et principes. Le comité Veil considère que le bloc de constitutionnalité, recel suffisamment de potentialité, pour qu’il ne soit pas nécessaire de la modifier. Certaines dispositions n’ont encore jamais fait l’objet d’utilisation et pourront un jour servir de fondement au Conseil Constitutionnel comme par exemple le droit de résistance à l’oppression, ou encore le préambule de la déclaration des Droits qui n’a pas encore été utilisé par le Conseil.

                Un potentiel qui fait que parler de bloc de constitutionnalité, n’est pas la meilleur image, certains auteurs vont alors utiliser d’autres termes, exemple la masse gazeuse.

Les Sociétés Publiques Locales

Sociétés Publiques Locales

Le dispositif législatif des sociétés publiques locales, vient d’être substantiellement modifié par une récente loi du 28 mai 2010, qui vient d’être publiée au Journal Officiel du 29 mai 2010.

C’est par le truchement de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, que les sociétés locales publiques d’aménagement ont été créées. Ces sociétés s’inscrivaient alors dans une logique de développement de l‘urbanisme des collectivités territoriales.

La loi du 28 mai 2010 vient modifier le régime des Sociétés Publiques Locales en les déconnectant de l’urbanisme. Désormais ce type de société publique pourra intervenir dans tous les domaines d’intérêt général.

Il s’agit d’un outil d’action très favorable aux collectivités territoriales, qui vont pouvoir intervenir économiquement, sans avoir à se conformer aux droits de la concurrence, ou encore aux règles exorbitantes de la fonction publique.

Loi du 13 juillet 2006 Portant engagement national pour le logement

Loi du 29 mai 2010 Pour le développement des sociétés publiques locales

L’article premier de cette loi, introduit un article l 1531-1 au sein du code général des collectivités territoriales. Cet article vient préciser l’organisation des Société Publiques Locales.

Tout d’abord le premier élément important est l’obligation d’une détention de la totalité du capital par la personne publique à l’origine de la société. Ensuite concernant la compétence de ces entreprises publiques, la loi reste très vague et largue puisqu’elle consacre la possibilité de créer ces sociétés lorsque l’activité est d’intérêt général. Néanmoins elle vient spécialement mentionner trois domaines justifiant particulièrement la création des Sociétés Publiques Locales, à savoir l’urbanisme (situation consacré par la loi du 13 avril 2006) ; les opérations de construction, et l’exploitation de services publiques industriels et commerciaux.

Pour finir l’article 4 de cette loi du 29 mai 2010 vient considérablement élargir les possibilités de recours à la société publique local en matière d’urbanisme.